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Elections musulmanes 2005
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COUR D'ARBITRAGE
REQUETE EN ANNULATION
ONT L' HONNEUR D EXPOSER :
représentés par Me Georges-Henri BEAUTHIER avocat soussigné, dont le cabinet est établi à 1060 Bruxelles, rue Berckmans, n°89 où il est fait élection de domicile, et Me François TULKENS avocat soussigné, dont le cabinet est établi à 1170 Bruxelles, Chaussée de la Hulpe, n°177/6.
CONTRE :
LE CONSEIL DES MINISTRES
***
Messieurs les Présidents,
Madame et Messieurs,
les requérants ont l'honneur de déférer à votre censure, en vue d'une annulation, la loi du 20 juillet 2004 portant création d'une Commission chargée du renouvellement des organes du culte musulman, publiée au Moniteur belge du 30 juillet 2004.
I- EXPOSE DES FAITS
L'Exécutif est composé de 17 membres, établis en Belgique depuis cinq ans au moins, résidant dans les différentes parties du pays et représentant les diverses tendances et nationalités y vivant (art 2).
Il établit son règlement d'ordre intérieur et le soumet, pour approbation, au Ministre de la Justice (article 5).
Un crédit permettant de couvrir ses frais de fonctionnement est inscrit au budget du Ministère de la Justice (article 6).
En d'autres termes, il était prévu dès le départ que les membres de l'Assemblée générale, seraient élus par la communauté musulmane de Belgique pour une durée de dix ans, et qu'un tiers de ces membres serait renouvelé par cooptation après cinq ans, et qu'un nouvel Exécutif serait alors élu par l'Assemblée ainsi constituée.
Comme son nom l'indique, cette Commission se limitait à accompagner le processus des élections, dont l'Exécutif était seul responsable.
En effet, les missions de la Commission consistaient principalement à :
1° veiller à la régularité des élections;
2° rendre avis et organiser la médiation concernant les litiges qui pourraient survenir dans le cadre des élections et portant notamment :
a) sur les déclarations à effectuer par les électeurs et les candidats ;
b) sur la preuve d'inscription ;
c) sur les conditions à respecter par les candidats ;
3° approuver la désignation des présidents et assesseurs des bureaux de vote ;
4° composer une délégation d'observateurs des élections ;
L'organisation générale des élection restait, quant à elle, de la compétence exclusive de l'Exécutif.
Cette collaboration entre l'Exécutif et la Commission s'est parfaitement déroulée, chacun agissant dans les limites de ses compétences.
Ces élections ont eu lieu sans le moindre incident.
Les membre de l'Exécutif ont, quant à eux, été reconnus par l'AR du 4 mai 1999 (MB 1er juillet 2004).
Ce dernier est devenu une ASBL (art 2) composée de deux organes centraux :
Le règlement précité reprend la règle selon laquelle le CFMB est renouvelé partiellement, par voie de cooptation, cinq ans après les élections générales (article 188) et qu'il organise à l'échelle nationale des élections au plus tard dix ans après les élections générales (article 201).
Le 1er décembre 2000, ce règlement a été transmis à Monsieur le Ministre de la Justice, dans le but de permettre au culte islamique de fonctionner à part entière, dès l'exercice budgétaire 2002 (Réponse de Monsieur le Ministre de la justice à l'interpellation de Monsieur le Sénateur DAIF, Doc.Parl., Sén., session 2-83, p.22).
La nomination d'un nouvel Exécutif, investi d'un mandat jusqu'au 31 mai 2004, fut alors proposée et adoptée par arrêté royal du 18 juillet 2003.
La section de législation du Conseil d'Etat, saisie de cet avant-projet par Madame le Ministre de la Justice, rendra le 2 juillet 2004 un avis négatif (avis 37.484/2) aux motifs que :
La section de législation insiste en outre sur le fait que le système globalement mis en place devrait être compatible avec les articles 8, 9, 11 et 14 de la Convention Européenne des droits de l'Homme, et avec les article 10, 11, 19 à 22 et 181 de la Constitution.
Sous le bénéfice de l'urgence, le texte a été adopté par La Chambre le 15 juillet, et ensuite par le Sénat le 17 juillet 2004. Sanctionnée et promulguée le 20 juillet 2004, la loi querellée a été publiée au Moniteur belge du 30 juillet 2004.
II- INTERET A AGIR
La première requérante est le Conseil Fédéral des Musulmans de Belgique.
En cette qualité, elle élabore et fixe les grandes orientations cette institution.
Dès lors qu'elle réunit l'ensemble des membres élus par la communauté musulmane de Belgique afin de représenter cette communauté dans la fonction de gestion du temporel et du culte islamique en Belgique, elle ne peut accepter de voir l'Etat belge s'immiscer dans l'organisation des élections.
Les autres requérants sont tous et chacun visés directement par l'organisation du culte musulman. En tant que mosquées, associations de mosquées ou associations musulmanes, ou encore membres de l'Assemblée Générale du Conseil Fédéral ou de l'Exécutif des musulmans actuellement en place, ils ont un intérêt à agir, étant concernés au premier chef par les dispositions attaquées qui sont susceptibles de leur causer grief.
III- EXPOSE DES MOYENS D'ANNULATION
Les parties requérantes formulent trois moyens d'annulation.
A. Premier moyen
Le moyen est pris de la violation des articles 19 à 21 de la Constitution, le cas échéant,combinés avec l'article 181 de la Constitution, et avec les articles 9 et 11 de la Convention européenne des droits de l'homme,
En ce que la loi querellée crée une Commission chargée du renouvellement des organes de culte musulman et charge cette Commission de prendre toutes les mesures nécessaires pour l'organisation des élections générales, lesquelles se dérouleront avant l'expiration du mandat des membres de l'Exécutif des Musulmans de Belgique, mandat de dix ans, ainsi qu'il résulte des règles jusqu'alors en vigueur,
Alors que, première branche, les dispositions visées au moyen garantissent la liberté de religion, la liberté des cultes (sauf la répression des délits commis à l'usage de ces libertés), ainsi que la liberté d'association et l'interdiction pour l'Etat d'intervenir dans la nomination ou l'installation des ministres d'un culte quelconque,
Et alors que, deuxième branche (présentée à titre subsidiaire), quand bien même l'ingérence de l'Etat dans les libertés visées au moyen serait admissible, cette ingérence doit être interprétée restrictivement et être nécessaire dans une société démocratique.
En l'espèce, la loi querellée constitue une intervention non marginale dans la liberté de culte des Musulmans d'une part; que d'autre part, elle ne repose sur aucune nécessité démocratique suffisamment démontrée ;
Premiers développements du moyen
Les dispositions visées au moyen sont libellées comme suit :
Article 19 de la Constitution : "La liberté des cultes, celle de leur exercice public, ainsi que la liberté de manifester ses opinions en toute matière sont garanties, sauf la répression des délits commis à l'occasion de l'usage de ces libertés".
Article 20 de la Constitution : "Nul ne peut être contraint de concourir d'une manière quelconque aux actes et aux cérémonies d'un culte, ni d'en observer les jours de repos".
Article 21 de la Constitution : "L'Etat n'a le droit d'intervenir ni dans la nomination, ni dans l'installation des ministres d'un culte quelconque, ni de défendre à ceux-ci de correspondre avec leurs supérieurs, et de publier leurs actes, sauf, en ce dernier cas, la responsabilité ordinaire en matière de presse et de publication (…)"
Article 181, § 1er, de la Constitution : "Les traitements et pensions des ministres des cultes sont à charge de l'Etat. Les sommes nécessaires pour y faire face sont annuellement portées au budget".
Par ailleurs, l'article 9, § 1, de la Convention européenne des droits de l'homme (ci-après CEDH) est libellé comme suit : "Toute personne a droit à la liberté de penser, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites".
Selon le § 2, "la liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l'ordre, de la santé ou de la morale publique ou à la protection des droits et libertés d'autrui".
Article 11, §§ 1er et 2, de la CEDH : "Toute personne a le droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. (…)".
Les dispositions constitutionnelles précitées consacrent le principe de non ingérence de l'Etat dans l'organisation interne des cultes (e.a. Cass., 3 juin 1999, Larcier et Cass., n° 866, p. 330). De ce principe d'autonomie organisationnelle de chaque confession, il se déduit également que la nomination et la révocation des ministres d'un culte ne peut être décidée que par l'autorité religieuse compétente, conformément aux règles du culte (Cass., 20 octobre 1994, Pas., p. 843).
Par ailleurs, les dispositions de la CEDH précitées ont été interprétées comme suit par la Cour européenne des droits de l'homme :
De ce qui précède, il se déduit, toujours selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme que "sauf dans des cas très exceptionnels, le droit à la liberté de religion tel que l'entend la Convention exclut toute appréciation de la part de l'Etat sur la légitimité des croyances religieuses ou sur les modalités d'expression de celle-ci. Des mesures de l'Etat favorisant un dirigeant d'une communauté religieuse divisée ou visant à contraindre la communauté contre ses propres souhaits à se placer sous une direction unique constituerait une atteinte à la liberté de religion. Dans une société démocratique, l'Etat n'a pas besoin de prendre de mesures pour garantir que les communautés religieuses demeurent ou sont placées sous une direction unique" (idem, § 78, ainsi que l'arrêt Serif, précité, § 52).
Appliqués en l'espèce, ces principes aboutissent au constat que, en soi, il n'appartient pas à l'Etat belge, par le biais d'une loi, de mettre en place une Commission chargée de renouveler les organes du culte musulman. Il appartient à ce culte de renouveler lui-même ses propres organes.
Pour ce motif, et sous réserve de développements ultérieurs, le moyen, en sa première branche, doit être déclaré fondé.
A titre subsidiaire, dans une deuxième branche, les parties requérantes considèrent que si les principes précités permettent néanmoins l'intervention de l'Etat, encore faut-il que celle-ci poursuive un but légitime parmi ceux limitativement énumérés à l'article 9 de la CEDH d'une part, et que d'autre part, la mesure soit nécessaire dans notre société démocratique.
En l'espèce, aucun des buts légitimes visés à l'article 9 précité n'est satisfait : la loi querellée ne repose pas sur un motif de sécurité publique, ni sur une quelconque protection de l'ordre, pas plus qu'elle ne tend à la protection de la santé ou de la morale publique ; enfin, on n'aperçoit pas en quoi elle chercherait à protéger les droits et libertés d'autrui.
A cet égard, il y a lieu de retenir que :
En effet, lors des travaux préparatoires, il a été fait allusion à :
a. L'existence de différends au sein de la Communauté musulmane ;
b. Le constat de démissions de certains Vice-Présidents, membres, outre leur absentéisme ;
c. L'absence de caractère satisfactoire des mesures de compromis envisagées, à savoir le renouvellement partiel de l'Exécutif à concurrence d'un tiers (voire de la moitié);
d. L'absence d'objectivité des critères de renouvellement d'un tiers sortant ;
e. Le souhait exprimé par l'Assemblée générale des Musulmans que le Gouvernement intervienne en raison de difficultés nuisant à la bonne gestion du temporel du culte musulman ;
f. La réception par le Gouvernement de courriers qui attesteraient de graves tensions au sein de la Communauté musulmane, tensions directement liées à la problématique de la représentativité des organes du culte musulman ;
Selon le Gouvernement, l'ensemble de ces éléments justifient l'ingérence que constitue la loi, ingérence qui requiert de procéder à une élection démocratique de l'intégralité des membres des organes du culte musulman, plutôt qu'à un renouvellement par le biais d'élections partielles des membres de celui-ci.
Pour les parties requérantes, aucun de ces motifs n'est établi à suffisance. Quand bien même il(s) le serai(en)t, pris isolément ou cumulativement, ils sont insuffisants pour considérer qu'un but légitime est poursuivi d'une part, et d'autre part pour conclure que la mesure adoptée corresponde à une situation exceptionnelle qui constitue une nécessité dans une société démocratique.
En effet, pour les parties requérantes, tous les motifs invoqués ci-avant peuvent dès à présent et sous réserve de développements ultérieurs être réfutés comme suit :
a. Des différends existent dans toute communauté religieuse. En soi, ils ne justifient pas l'intervention de l'Etat au mépris de libertés fondamentales. En l'espèce, il appartient au Conseil des Ministres de justifier par des pièces probantes les affirmations invoquées lors des travaux préparatoires de la loi, en précisant quels seraient les 'autres représentants de la communauté musulmane' qui s'opposeraient au maintien de l'Exécutif en place, sauf son renouvellement à concurrence d'un tiers;
b. La démission de certains responsables de l'Exécutif en place depuis 1998, ainsi que l'absentéisme de certains membres n'est pas spécifique au culte musulman. En soi, de tels faits ne constituent pas une situation exceptionnelle justifiant l'ingérence de l'Etat;
c. Aucune justification n'a été donnée quant au refus de renouveler partiellement (à concurrence d'un tiers) l'Exécutif mis en place depuis 1998 (et pour 10 ans). On n'aperçoit pas en quoi la formule d'un renouvellement partiel, habituellement pratiquée dans d'autres assemblées, juridictions etc. n'était pas satisfaisante;
d. Les critères du renouvellement à concurrence d'un tiers de l'Exécutif en place étaient objectifs et praticables. Si à l'origine, trois critères avaient été retenus pour les représentants du culte musulman (i.e. les postes vacants suite aux démissions volontaires; les postes occupés par des personnes chargées de mandats politiques ou diplomatiques et enfin les postes en fonction du taux moyen de présence), finalement, et contrairement à ce qui a été dit lors des travaux préparatoires, seuls les deux premiers critères avaient été retenus, le troisième ayant été retiré avant le début des travaux parlementaires.
e. En 2001-2002, l'Assemblée générale a uniquement demandé au ministre d'entériner la composition de l'Exécutif. A défaut de solution, c'est effectivement une procédure de référé qu a pu restaurer dans ses droits le président de l'époque. Il s'agit donc d'événements anciens qui n'ont rien à voir avec la loi querellée et qui ne pouvaient en juillet 2004, être pris en considération;
f. A plusieurs reprises, le Gouvernement a fait état devant les parlementaires de courriers qui justifieraient la loi alors en projet. Ces courriers n'ont cependant jamais été produits ni communiqués aux parlementaires ou aux personnes actuellement en charge de l'Exécutif des musulmans. Il incombera donc au Conseil des ministres de les joindre à son mémoire. Les requérants se réservent expressément d'en analyser la portée au regard de l'ampleur de l'ingérence que constitue la loi querellée.
De ce qui précède, il apparaît que le renouvellement intégral est une mesure disproportionnée, la plus attentatoire à l'indépendance du culte musulman, alors que celui-ci était disposé, comme prévu, depuis 1998, à procéder à un renouvellement par tiers (au moyen d'une élection, plutôt que par une cooptation).
Il apparaît donc que la loi querellée constitue la mesure querellée n'est pas compatible avec les principes et droits fondamentaux visés au moyen.
Le moyen, en sa deuxième branche, doit être déclaré fondé.
B. Deuxième moyen
Le moyen est pris de la violation des articles 10, 11, 19 et 21 de la Constitution, des articles 9 et 14 de la Convention européenne des droits de l'homme,
En ce que la loi attaquée crée une Commission chargée de l'organisation du renouvellement des organes du culte musulman, à l'exclusion des autres cultes,
Alors que le principe d'égalité et de non discrimination s'oppose à ce que soient traitées de manière différente des catégories de personnes comparables ; qu'en l'espèce, il n'existe aucune justification raisonnable, aucun critère objectif justifiant que le renouvellement des organes du culte musulman soit traité différemment de celui des autres cultes.
Développements du moyen
Selon une jurisprudence constante de votre Cour, "les règles constitutionnelles de l'égalité et de la non discrimination n'excluent pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée. L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause. Le principe d'égalité est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé".
En l'espèce, il est incontestable que la loi querellée ne concerne que le renouvellement des organes du culte musulman.
A l'évidence, par la loi querellée, l'Etat a effectué un pas supplémentaire dans cette ingérence. Il lui incombe dès lors d'autant plus de justifier en quoi la limitation à l'autonomie du culte musulman serait justifiée alors que tous les autres cultes sont à l'abri de la moindre intervention étatique. C'est en vain que l'Etat se référerait aux justifications invoquées ci-avant dans le premier moyen. En effet, ces "justifications" ont toutes d'une part été réfutées. D'autre part, à supposer que ces justifications puissent servir de fondement suffisant à l'intervention de l'Etat, quod non, elles ne constituent aucunement une justification du régime discriminatoire à réserver au culte musulman par rapport à d'autres cultes (lesquels connaissent sans doute également des dissensions semblables, des représentativités discutables, etc.).
Sous réserve de développements ultérieurs, le moyen doit être déclaré fondé.
C.Troisième moyen
Le moyen est pris de la violation des articles 19 à 21 de la Constitution, 9 et 11 de la Convention européenne des droits de l'homme,
En ce que la loi attaquée met en place une Commission chargée de l'organisation du renouvellement des organes du culte musulman, avant l'échéance du mandat de dix ans dont bénéficiaient les membres en place,
Alors que les principes en cause interdisent à une autorité de modifier des règles en vigueur, sans exciper d'un but légitime et d'un caractère nécessaire dans une démocratie ; qu'en l'espèce, l'Exécutif des Musulmans mis en place en 1998 devait être renouvelé par tiers après cinq ans d'activités, et en son intégralité après dix ans ; qu'aucun élément admissible ne vient justifier que, avant terme, une loi impose un renouvellement intégral des membres du dit Exécutif.
Quand bien même l'Etat pourrait, à titre tout à fait exceptionnel, intervenir pour imposer un renouvellement total à terme (sous réserve cependant des principes visés au premier moyen), une intervention anticipée, modifiant les règles en vigueur est en revanche inconstitutionnelle et contraire aux droits fondamentaux des requérants ; que pour ce motif, il y a lieu de déclarer le troisième moyen fondé en ce que la loi impose un renouvellement intégral;
Développements du moyen
A ce stade, le moyen n'appelle pas de développements particuliers.
*
PAR CES MOTIFS, ET SOUS RESERVE DE TOUT AUTRE MOTIF A FAIRE VALOIR, MEME D'OFFICE, EN COURS DE PROCEDURE,
PLAISE A LA COUR D'ARBITRAGE,
Annuler la loi du 20 juillet 2004 portant la création d'une Commission chargée du renouvellement des organes du culte musulman.
Bruxelles, le 4 novembre 2004
Pour les requérants,
Leurs avocats
Georges-Henri Beauthier François Tulkens
Pièces
© Wafin.be, Le 05 Novembre 2004